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Bericht zur Tagung

„Autonomie: Perspektive für die Justiz"

Am 06.06.2009 fand im Rechtshaus der Universität Hamburg eine von der Justizbehörde organisierte Tagung statt. Kernpunkt war das Papier des Justizsenators Dr. Steffen „Eckpunkte für ein Modell einer Autonomie der Hamburger Justiz" vom Mai 2009 (s. dazu oben Seite 6, wo auch die grafische Darstellung der Eckpunkte seitens der Justizbehörde wiedergegeben wurde).

Die von schätzungsweise 200 Personen besuchte Tagung leitete der Justizsenator ein, indem er die Vorteile der Selbstverwaltung darstellte: größere Sachnähe der Justizmitarbeiter, Stärkung der Unabhängigkeit („Berlusconi hätte es im bisherigen deutschen System leichter gehabt“) und Dialog der Justiz mit der Öffentlichkeit. Die Staatsanwaltschaft habe er nicht mit einbezogen, weil Richter nicht über die Wahl von Staatsanwälten mitentscheiden sollten. Dass sein Modell zu einem stärkeren Einfluss der Politik als bisher führen würde, könne er nicht nachvollziehen: der Anteil der bürgerlichen Mitglieder im Wahlausschuss sinke von 64 % auf 47 % und der Anteil der Richter im Wahlausschuss steige von 21 % auf 40 %. Ein Nachlassen der Innovationsfähigkeit der Justiz nach Einführung von Selbstverwaltung befürchte er nicht, da schon bislang Wesentliche Innovationen von den Mitarbeitern aus den Gerichten heraus initiiert wurden. Als vielmehr wesentlich bezeichnete Steffen die Frage, ob die Richterbasis dieses Thema überhaupt interessiere, wovon er überzeugt sei.

Professor Albrecht, der bereits selber zum Thema eine Tagung in Frankfurt veranstaltet hatte, verdeutlichte den europäischen Zusammenhang (Deutschland ist Schlusslicht neben Tschechien und Österreich; die CCJE sieht die Selbstverwaltung als strukturelles Erfordernis eines Rechtsstaats an). Albrecht hofft darauf, dass eine selbstverwaltete Justiz stärker der Auflösung gesellschaftlicher Mechanismen durch die Globalisierung entgegenwirken kann; das erfordere eine stärkere innere Unabhängigkeit von hierarchischen Strukturen und äußeren Beförderungskriterien. Die Dienstaufsicht müsse abgeschafft werden und auch die Staatsanwaltschaft müsse in ihrer Unabhängigkeit gestärkt werden. Erforderlich sei die Geschlossenheit der Richterschaft nach außen in der Selbstverwaltungsfrage.

Uta Fölster, die ehemalige Geschäftsführerin des DRB und jetzige Präsidentin des OLG Schleswig, schilderte den organisatorischen Stand der schleswig-holsteinischen Übertragung von Justizhaushalt, ‑organisation und ‑informationstechnik vom Finanzminister auf das OLG. Infolge der Vorgabe, dass eine Änderung von Verfassung und Bundesgesetzen nicht erforderlich sein durfte, durfte keine weitere oberste Landesbehörde eingeführt werden, so dass der eingesetzte (Justiz-)Verwaltungsrat mehr informeller Natur ist und keine Kompetenzen gegenüber den Gerichtspräsidenten hat. Die Präsidenten hätten sich doch „verpflichtet“, die Beschlüsse des Verwaltungsrats zu akzeptieren (Kooperationsmodell).

Wolfgang Siewert, ehemaliger Finanzrichter und jetziger Amtsleiter in der Justizbehörde, skizzierte die derzeitige Organisation der Justiz. Dabei wies er insbesondere darauf hin, dass die Personalverwaltung bereits jetzt bei den Gerichten angesiedelt sei; lediglich einige Zuständigkeiten für Grundsatzangelegenheiten (z.B. Nebentätigkeitsgenehmigungen und Verlängerung von Probezeiten) seien noch bei der Justizbehörde angesiedelt. Auch die Haushaltsbewirtschaftung liege bereits jetzt zum Teil bei den Gerichten. Auch in der IT sei die Justizbehörde nur noch für ministerielle Kernaufgaben zuständig; ansonsten gebe es eine dezentrale Organisation bei den Gerichten; eine Administration durch Dataport erfolge nur noch für die Justizbehörde und für die Staatsanwaltschaft, während die Gerichte dies selbst durchführten.

Carola v. Paczensky, ehemalige Verwaltungsrichterin und jetzige Staatsrätin der Justizbehörde, erläuterte die oben Seite 6 bereits abgedruckte graphische Darstellung der Eckpunkte des Justizsenators. Der Justiwahlausschuss (JWA) setze sich unterschiedlich zusammen je nach Wahlgegenstand:

- bei Wahl von Richtern:

           15 Mitglieder, davon 6 Richter

- bei Wahl von Gerichtspräsidenten:

           19 Mitglieder, davon 6 Richter

- bei Wahl des Justizpräsidenten/JVR:

           39 Mitglieder, davon 14 Richter

Gerichtspräsidenten, -vizepräsidenten und ‑direktoren wurden nur auf bestimmte Zeit gewählt (ohne Möglichkeit der Wiederwahl) und würden danach wieder Richter. Der Justizpräsident, der mit 2/3-Mehrheit wieder abgewählt werden könne, werde eingeführt, damit es kein kollektives Leitungsgremien gebe. Allerdings habe der Justizverwaltungsart (JVR) für bestimmte Themen Zustimmung- oder Evokationsrechte. Die Mitglieder des JVR seien nebenamtlich und der jetzige Präsident sei hauptamtlich tätig. Eventuell sollen auch Rechtsanwälte Mitglieder im JVR werden. Der JVR müsse auch Mitarbeiter einstellen können.

 

Sodann verteilten sich die Tagungsteilnehmer auf fünf verschiedene Arbeitsgruppen, deren Berichterstatter anschließend im Plenum die Arbeitsergebnisse zusammenfassten:

Für die Arbeitsgruppe „Personal“ berichtete VRiVG Möker. Konsens sei gewesen, dass der bisherige RWA gut mit wechselnden Mehrheiten arbeite; derzeit gebe es keine festen politischen Allianzen. Unterschiedliche Auffassungen habe es darüber gegeben, ob der RWA durch den JWA ersetzt werden solle. Die Gegner befürchteten eine größere Politisierung und eine zu große Machtfülle; kleinere Gerichte fühlten sich benachteiligt. Wie solle die Dienstaufsicht durch den JWA ausgeübt werden? Die Befürworter hätten sich darauf gestützt, dass die Exekutive herausgenommen werde; eine Politisierung sei nicht zu befürchten, da sie auch bisher nicht stattgefunden habe.

Diskutiert worden sei über den Unterbau des JWA (insbesondere: Geschäftsführer?) und über das Schicksal des bisherigen Vorschlagsrechts der Gerichtspräsidenten.

Auch die befristete Vergabe von Leitungsfunktionen sei kontrovers diskutiert worden. Die Gegner hätten geltend gemacht: Schwächung der Position, verfassungsrechtliche Bedenken, „Amtszeit-Denke“, Verlust von Erfahrungen, Personalentwicklung und das Fehlen hinreichend vieler geeigneter Personen. Die Befürworter hätten geltend gemacht: Belebung, Qualitätssteigerung, keine Amtsmüdigkeit, jüngere Amtsinhaber und größerer Praxisbezug.

Für die Arbeitsgruppe „Dezentralisierung“ berichtete VRiVG Mehmel. Gerichtsseitig sei darauf hingewiesen worden, dass bereits jetzt ein hohes Maß an Dezentralisierung bestehe; diese haben allerdings nicht direkt etwas mit der Selbstverwaltung zu tun. Vielmehr könne das Selbstverwaltungsmodell des Senators zu stärkerer Zentralisierung führen. Das sei ein Rückschritt, auch wenn Dezentralisierung nicht für alle Aufgaben geeignet ist (z.B. Haushalt und Beurteilungsrichtlinien). Eine normative Festlegung der Gegenstände, die zentralisiert oder dezentralisiert werden sollen, sei kontraproduktiv. Gegenstand der Diskussion sei auch gewesen, ob die Personalentwicklung bei den Gerichtspräsidenten verbleiben soll und ob die Mittelinstanzverwaltung überflüssig werde.

Für die Arbeitsgruppe „Haushalt“ berichtete Ri’inFG Kreth. Bei Selbstverwaltung bzw. einem eigenen Budgetantragsrecht könnten Haushaltsanträge authentischer dargelegt werden. Die Frage sei jedoch, ob dies wirkungsvoller sein werde. Dagegen sei angeführt worden, dass der Justizpräsident nicht mit am Verhandlungstisch sitze, die Justiz keine Verhandlungsmacht habe und auch gute Argumente oft nicht gehört wurden. Demgegenüber spreche für ein eigenes Budgetantragsrecht, dass die Filterwirkung des Justizsenators und seine Eingebundenheit in Haushalts-/Kabinettsdisziplin entfalle. Auch seien die praktischen Erfahrungen des Rechnungshofes mit einem eigenen Anmelderecht positiv und könnten die Erfahrungen aus der bisherigen Budgetierung genutzt werden. Einig sei man sich darin gewesen, dass eine stärkere Einbindung der Justiz in die Haushaltsverhandlungen erforderlich sei, dass sich die Justiz aber von politischer Betätigung fern halten solle. Befürchtet wurden Verteilungskämpfe; man habe diesbezügliche Gefahren gesehen, weil nicht alle Gerichte im JVR vertreten sind. Die Mitglieder des JVR müssten deshalb Gesamtverantwortung für alle Gerichte übernehmen.

Für die Arbeitsgruppe „Struktur“ berichtete PräsFG Grotheer. Diskutiert worden sei, ob der Parteienproporz für die von der Bürgerschaft zu wählenden Mitglieder des JWA nicht mehr nur in der Geschäftsordnung der Bürgerschaft, sondern in Gesetz oder Verfassung festgeschrieben werden müsse, um eine Bestimmung dieser Mitglieder allein durch die Regierungsparteien zu vermeiden. Mehrheitlich sei man der Auffassung gewesen, dass die im Senatorenmodell vorgesehene Anzahl richterlicher Mitglieder des JWA zu niedrig sei. Wichtig sei auch, wer im JWA die Tagesordnung bestimme. Hinsichtlich des Justizpräsidenten seien das Vorschlagsrecht, die Bewerbungsmöglichkeit und die Dienstaufsicht diskutiert worden. Hinsichtlich des Justizverwaltungsrats sei die Mehrheit der Ansicht gewesen, dass ein solcher neben dem Justizpräsidenten erforderlich sei. Klärungsbedürftig sei jedoch, ob es sich bei diesem Gremium um ein Verwaltungs- oder um ein Kontrollorgan handeln soll, was Konsequenzen für die Zusammensetzung und für die Kompetenzen des JVR hätte. Mehrheitlich sei man der Ansicht gewesen, dass das derzeitige Maß an Dezentralisierung erhalten bleiben solle.

Für die Arbeitsgruppe „Staatsanwaltschaft“ berichtete StA Koudmani. Es habe sich eine verfassungsrechtliche Diskussion darüber entspannt, ob die Einbindung der Staatsanwaltschaft in das Selbstverwaltungsmodell erfolgen solle. Vertreter der Anwaltschaft hätten keinen Änderungsbedarf gesehen. Demgegenüber hätten die Richterverbände die Gefahr einer Spaltung zwischen Richtern und Staatsanwaltschaft als auch innerhalb der Staatsanwaltschaft gesehen. Gegenüber dem Haushaltsgeber sei ein einheitliches Auftreten von Richtern und Staatsanwälten erforderlich. Die Durchlässigkeit zwischen Richterschaft und Staatsanwaltschaft sowie die R-Besoldung der Staatsanwälte seien bei Nichteinbindung der Staatsanwaltschaft in das Selbstverwaltungsmodell gefährdet. Synergieeffekte gingen verloren. Auch das externe Weisungsrecht sei abzuschaffen.

 

Auf der anschließenden Podiumsdiskussion nahm die OLG-Präsidentin Andreß Stellung gegen das Eckpunktepapier. Hamburgs Richter hätten bereits Unabhängigkeit. Das Modell würde zu einer größeren Zentralisierung führen. Die Gerichtsleitungen wurden geschwächt. Der bisherige RWA habe einer Politisierung entgegengewirkt, während der künftige JWA stärker vom Parlament abhängig sei. Ein stärkerer Dialog der Justiz mit der Gesellschaft werde nicht zu größerem Erfolg im Haushaltsverfahren führen, weil dort oft nicht die besseren Argumente zählen; eine politische Einbindung („Klüngel") sei nicht wünschenswert. Für Leitungspositionen auf Zeit gebe es keinen verfassungsrechtlichen Ansatz.

Der DRB-Vorsitzende Frank wies auf den europäischen Druck hin, den Einfluss der Exekutive auf die Justiz zu verringern. Bislang finde eine Ressourcen- und Personal­steuerung durch die Exekutive statt.

Die LG-Präsidentin Umlauf begrüßte das Eckpunktepapier. Auf ihren nachstehenden Beitrag (Seite 10) sei verwiesen.

Der Justizsenator Steffen nahm zu einzelnen Argumenten Stellung. Zur Stärke des Einflusses auf den Haushalt wies er darauf hin, dass es ohnehin kaum Bewegung im Justizhaushalt gebe, sodass die durch sein Selbstverwaltungsmodell bewirkte Einflussmöglichkeit jedenfalls keine geringere sein werde. Allerdings solle die Justiz sich Bündnispartner suchen, so wie auch der Rechnungshof einen Bündnispartner im Haushaltsausschuss habe. Hinsichtlich der Leitungsfunktionen auf Zeit verwies er auf die Lage in anderen Staaten. Den bisherigen RWA bezeichnete er als Erfolgsmodell, der jedoch rechtlicher Absicherung bedürfe, was das Selbstverwaltungsmodell des Senators leiste. Außerdem seien Absprachen zwischen Regierungs- und Oppositionsparteien beim RWA auch ohne Beteiligung Dritter durchgreifend, während dies beim JWA die Einbindung Dritter erfordere.

 

In der abschließenden Plenumsdiskussion hielt ein Vertreter der NRV die Demokratisierung der Justiz für erforderlich. OVG-Präsi­dent Gestefeld war der Ansicht, für ein Rederecht vor dem Parlament brauche man keine Selbstverwaltung; der JWA berge die Gefahr größeren politischen Einflusses auf die Justiz; Gerichtspräsidenten auf Zeit seien verfassungsrechtlich unzulässig. Der Vorsitzende des Richtervereins Schaberg erklärte, die Justiz müsse sich in die Politik einbringen; eine Politisierung des JWA sei angesichts der Erfahrungen aus der Vergangenheit nicht zu befürchten. MdB Müller-Sönksen (FDP) erinnerte daran, dass die Selbstverwaltung der Gerichte im FDP-Wahlprogramm steht; es solle um die Selbstverwaltung der Gerichte und nicht um diejenige der Justiz gehen. Justizsenator Steffen erläuterte, dass bei einer Selbstverwaltung die Deputation entfalle. Rechtsanwalt Grambow (ehemaliges RWA-Mitglied) machte geltend, der RWA sei nicht parteipolitisch fixiert; Grambow selbst habe sich im Ausschuss gegen seine eigene politische Partei verhalten, wenn er einen anderen Kandidaten für den besser geeigneten gehalten habe. VRiOVG Ramsauer (BDVR) würdigte den guten status quo in Hamburg, der nicht zugunsten von Unsicherem aufgegeben werden sollte. In der Vergangenheit sei Hamburg haushaltsmäßig mit seinen Justizsenatoren gut gefahren; eine Politisierung gefährde die Unabhängigkeit, und eine Leitung auf Zeit sei eine Entprofessionalisierung. Abschließend wünschte sich Justizsenator Steffen eine noch breitere personelle Einbindung in die Diskussion seines Modells.

Wolfgang Hirth