Bericht zur Tagung
„Autonomie:
Perspektive für die Justiz"
Am 06.06.2009 fand im Rechtshaus der
Universität Hamburg eine von der Justizbehörde organisierte Tagung statt.
Kernpunkt war das Papier des Justizsenators Dr. Steffen „Eckpunkte für ein
Modell einer Autonomie der Hamburger Justiz" vom Mai 2009 (s. dazu oben Seite 6,
wo auch die grafische Darstellung der Eckpunkte seitens der Justizbehörde
wiedergegeben wurde).
Die von schätzungsweise 200 Personen besuchte
Tagung
leitete
der
Justizsenator
ein,
indem
er
die
Vorteile
der
Selbstverwaltung
darstellte:
größere
Sachnähe
der
Justizmitarbeiter,
Stärkung
der
Unabhängigkeit
(„Berlusconi hätte es im bisherigen
deutschen System leichter gehabt“) und Dialog der Justiz mit der Öffentlichkeit.
Die Staatsanwaltschaft habe er nicht mit einbezogen, weil Richter nicht über die
Wahl von Staatsanwälten mitentscheiden sollten. Dass sein Modell zu einem
stärkeren Einfluss der Politik als bisher führen würde, könne er nicht
nachvollziehen: der Anteil der bürgerlichen Mitglieder im Wahlausschuss sinke
von 64 % auf 47 % und der Anteil der Richter im Wahlausschuss steige von 21 %
auf 40 %. Ein Nachlassen der Innovationsfähigkeit der Justiz nach Einführung von
Selbstverwaltung befürchte er nicht, da schon bislang Wesentliche Innovationen
von den Mitarbeitern aus den Gerichten heraus initiiert wurden. Als vielmehr
wesentlich bezeichnete Steffen die Frage, ob die Richterbasis dieses Thema
überhaupt interessiere, wovon er überzeugt sei.
Professor Albrecht,
der bereits selber zum Thema eine Tagung in Frankfurt veranstaltet hatte,
verdeutlichte den europäischen Zusammenhang (Deutschland ist Schlusslicht neben
Tschechien und Österreich; die CCJE sieht die Selbstverwaltung als strukturelles
Erfordernis eines Rechtsstaats an). Albrecht hofft darauf, dass eine
selbstverwaltete Justiz stärker der Auflösung gesellschaftlicher Mechanismen
durch die Globalisierung entgegenwirken kann; das erfordere eine stärkere innere
Unabhängigkeit von hierarchischen Strukturen und äußeren Beförderungskriterien.
Die Dienstaufsicht müsse abgeschafft werden und auch die Staatsanwaltschaft
müsse in ihrer Unabhängigkeit gestärkt werden. Erforderlich sei die
Geschlossenheit der Richterschaft nach außen in der Selbstverwaltungsfrage.
Uta
Fölster,
die
ehemalige
Geschäftsführerin des DRB und jetzige
Präsidentin des OLG Schleswig, schilderte den organisatorischen Stand der
schleswig-holsteinischen Übertragung
von
Justizhaushalt,
‑organisation
und ‑informationstechnik vom
Finanzminister auf das OLG. Infolge der Vorgabe, dass eine Änderung von
Verfassung und Bundesgesetzen nicht erforderlich sein durfte, durfte keine
weitere oberste Landesbehörde eingeführt werden, so dass der eingesetzte (Justiz-)Verwaltungsrat
mehr informeller Natur ist und keine Kompetenzen gegenüber den
Gerichtspräsidenten hat. Die Präsidenten hätten sich doch „verpflichtet“, die
Beschlüsse des Verwaltungsrats zu akzeptieren (Kooperationsmodell).
Wolfgang Siewert,
ehemaliger Finanzrichter und jetziger Amtsleiter in der Justizbehörde,
skizzierte
die
derzeitige
Organisation
der
Justiz.
Dabei wies er insbesondere darauf hin, dass die Personalverwaltung bereits jetzt
bei den Gerichten angesiedelt sei; lediglich einige Zuständigkeiten für
Grundsatzangelegenheiten (z.B. Nebentätigkeitsgenehmigungen und
Verlängerung
von
Probezeiten)
seien
noch
bei
der
Justizbehörde
angesiedelt. Auch die
Haushaltsbewirtschaftung liege bereits jetzt zum Teil bei den Gerichten. Auch in
der IT sei die Justizbehörde nur noch für ministerielle
Kernaufgaben
zuständig;
ansonsten
gebe es eine dezentrale Organisation bei
den Gerichten; eine Administration durch Dataport erfolge nur noch für die
Justizbehörde
und
für
die
Staatsanwaltschaft,
während
die
Gerichte
dies
selbst
durchführten.
Carola
v.
Paczensky,
ehemalige
Verwaltungsrichterin
und
jetzige
Staatsrätin
der
Justizbehörde,
erläuterte die oben Seite 6 bereits
abgedruckte graphische Darstellung der Eckpunkte
des
Justizsenators.
Der
Justiwahlausschuss (JWA) setze sich
unterschiedlich zusammen je nach Wahlgegenstand:
- bei Wahl von Richtern:
15 Mitglieder, davon 6 Richter
- bei Wahl von Gerichtspräsidenten:
19 Mitglieder, davon 6 Richter
- bei Wahl des Justizpräsidenten/JVR:
39 Mitglieder, davon 14 Richter
Gerichtspräsidenten, -vizepräsidenten und ‑direktoren
wurden nur auf bestimmte Zeit gewählt (ohne Möglichkeit der Wiederwahl) und
würden danach wieder Richter. Der Justizpräsident, der mit 2/3-Mehrheit wieder
abgewählt werden könne, werde eingeführt, damit
es
kein
kollektives
Leitungsgremien
gebe. Allerdings habe der
Justizverwaltungsart (JVR) für bestimmte Themen Zustimmung- oder
Evokationsrechte. Die Mitglieder des JVR seien nebenamtlich und der jetzige
Präsident sei hauptamtlich tätig. Eventuell sollen auch Rechtsanwälte Mitglieder
im JVR werden. Der JVR müsse auch Mitarbeiter einstellen können.
Sodann verteilten sich die Tagungsteilnehmer
auf fünf verschiedene Arbeitsgruppen, deren Berichterstatter anschließend
im Plenum die Arbeitsergebnisse zusammenfassten:
Für die Arbeitsgruppe „Personal“
berichtete VRiVG Möker. Konsens sei gewesen, dass der bisherige RWA gut mit
wechselnden Mehrheiten arbeite; derzeit gebe es keine festen politischen
Allianzen. Unterschiedliche Auffassungen habe es darüber gegeben, ob der RWA
durch den JWA ersetzt werden solle. Die Gegner befürchteten eine größere
Politisierung und eine zu große Machtfülle; kleinere Gerichte fühlten sich
benachteiligt. Wie solle die Dienstaufsicht durch den JWA ausgeübt werden? Die
Befürworter hätten sich darauf gestützt, dass die Exekutive herausgenommen
werde; eine Politisierung sei nicht zu befürchten, da sie auch bisher nicht
stattgefunden habe.
Diskutiert worden sei über den Unterbau
des JWA (insbesondere: Geschäftsführer?) und über das
Schicksal des
bisherigen Vorschlagsrechts der
Gerichtspräsidenten.
Auch die befristete Vergabe von
Leitungsfunktionen sei kontrovers diskutiert worden. Die Gegner hätten geltend
gemacht: Schwächung der Position, verfassungsrechtliche Bedenken, „Amtszeit-Denke“,
Verlust von Erfahrungen, Personalentwicklung und das Fehlen hinreichend vieler
geeigneter Personen. Die Befürworter hätten geltend gemacht: Belebung,
Qualitätssteigerung, keine Amtsmüdigkeit, jüngere Amtsinhaber und größerer
Praxisbezug.
Für die Arbeitsgruppe „Dezentralisierung“
berichtete VRiVG Mehmel. Gerichtsseitig sei darauf hingewiesen worden, dass
bereits jetzt ein hohes Maß an Dezentralisierung bestehe; diese haben allerdings
nicht direkt etwas mit der Selbstverwaltung zu tun. Vielmehr könne das
Selbstverwaltungsmodell des Senators zu stärkerer Zentralisierung führen. Das
sei ein Rückschritt, auch wenn Dezentralisierung nicht für alle Aufgaben
geeignet ist (z.B. Haushalt und Beurteilungsrichtlinien). Eine normative
Festlegung der Gegenstände, die zentralisiert oder dezentralisiert werden
sollen, sei kontraproduktiv. Gegenstand der Diskussion sei auch gewesen, ob die
Personalentwicklung bei den Gerichtspräsidenten verbleiben soll und ob die
Mittelinstanzverwaltung überflüssig werde.
Für die Arbeitsgruppe „Haushalt“
berichtete Ri’inFG Kreth. Bei Selbstverwaltung bzw. einem eigenen
Budgetantragsrecht könnten Haushaltsanträge authentischer dargelegt werden.
Die Frage sei jedoch, ob dies wirkungsvoller sein werde. Dagegen sei
angeführt worden, dass der Justizpräsident nicht mit am Verhandlungstisch sitze,
die Justiz keine Verhandlungsmacht habe und auch gute Argumente oft nicht gehört
wurden. Demgegenüber spreche für ein eigenes Budgetantragsrecht, dass die
Filterwirkung des Justizsenators und seine Eingebundenheit in
Haushalts-/Kabinettsdisziplin entfalle. Auch seien die praktischen Erfahrungen
des Rechnungshofes mit einem eigenen Anmelderecht positiv und könnten die
Erfahrungen aus der bisherigen Budgetierung genutzt werden. Einig sei man sich
darin gewesen, dass eine stärkere Einbindung der Justiz in die
Haushaltsverhandlungen erforderlich sei, dass sich die Justiz aber von
politischer Betätigung fern halten solle. Befürchtet wurden Verteilungskämpfe;
man habe diesbezügliche Gefahren gesehen, weil nicht alle Gerichte im JVR
vertreten sind. Die Mitglieder des JVR müssten deshalb Gesamtverantwortung für
alle Gerichte übernehmen.
Für die Arbeitsgruppe „Struktur“
berichtete PräsFG Grotheer. Diskutiert worden sei, ob der Parteienproporz für
die von der Bürgerschaft zu wählenden Mitglieder des JWA nicht mehr nur
in der Geschäftsordnung der Bürgerschaft, sondern in Gesetz oder Verfassung
festgeschrieben werden müsse, um eine Bestimmung dieser Mitglieder allein durch
die Regierungsparteien zu vermeiden. Mehrheitlich sei man der Auffassung
gewesen, dass die im Senatorenmodell vorgesehene Anzahl richterlicher Mitglieder
des JWA zu niedrig sei. Wichtig sei auch, wer im JWA die Tagesordnung bestimme.
Hinsichtlich des Justizpräsidenten seien das Vorschlagsrecht, die
Bewerbungsmöglichkeit und die Dienstaufsicht diskutiert worden. Hinsichtlich des
Justizverwaltungsrats sei die Mehrheit der Ansicht gewesen, dass ein
solcher neben dem Justizpräsidenten erforderlich sei. Klärungsbedürftig sei
jedoch, ob es sich bei diesem Gremium um ein Verwaltungs- oder um ein
Kontrollorgan handeln soll, was Konsequenzen für die Zusammensetzung und für die
Kompetenzen des JVR hätte. Mehrheitlich sei man der Ansicht gewesen, dass das
derzeitige Maß an Dezentralisierung erhalten bleiben solle.
Für die Arbeitsgruppe „Staatsanwaltschaft“
berichtete StA Koudmani. Es habe sich eine verfassungsrechtliche Diskussion
darüber entspannt, ob die Einbindung der Staatsanwaltschaft in das
Selbstverwaltungsmodell erfolgen solle. Vertreter der Anwaltschaft hätten keinen
Änderungsbedarf gesehen. Demgegenüber hätten die Richterverbände die Gefahr
einer Spaltung zwischen Richtern und Staatsanwaltschaft als auch innerhalb der
Staatsanwaltschaft gesehen. Gegenüber dem Haushaltsgeber sei ein einheitliches
Auftreten von Richtern und Staatsanwälten erforderlich. Die Durchlässigkeit
zwischen Richterschaft und Staatsanwaltschaft sowie die R-Besoldung der
Staatsanwälte seien bei Nichteinbindung der Staatsanwaltschaft in das
Selbstverwaltungsmodell
gefährdet.
Synergieeffekte gingen verloren. Auch
das externe Weisungsrecht sei abzuschaffen.
Auf der anschließenden Podiumsdiskussion nahm
die OLG-Präsidentin Andreß Stellung gegen
das
Eckpunktepapier.
Hamburgs
Richter hätten bereits Unabhängigkeit.
Das Modell würde zu einer größeren Zentralisierung führen. Die Gerichtsleitungen
wurden geschwächt. Der bisherige RWA habe einer Politisierung entgegengewirkt,
während der künftige JWA stärker vom Parlament abhängig sei. Ein stärkerer
Dialog der Justiz mit der Gesellschaft werde nicht zu größerem Erfolg im
Haushaltsverfahren führen, weil dort oft nicht die besseren Argumente zählen;
eine politische Einbindung („Klüngel") sei nicht wünschenswert. Für
Leitungspositionen auf Zeit gebe es keinen verfassungsrechtlichen Ansatz.
Der
DRB-Vorsitzende Frank
wies auf
den europäischen
Druck hin,
den Einfluss
der Exekutive auf die Justiz zu
verringern. Bislang
finde
eine Ressourcen-
und
Personalsteuerung
durch die Exekutive statt.
Die LG-Präsidentin Umlauf begrüßte das
Eckpunktepapier. Auf ihren nachstehenden Beitrag (Seite 10)
sei verwiesen.
Der Justizsenator Steffen nahm zu
einzelnen Argumenten Stellung. Zur Stärke des Einflusses auf den Haushalt
wies er darauf hin, dass es ohnehin kaum Bewegung im Justizhaushalt gebe, sodass
die durch sein Selbstverwaltungsmodell bewirkte Einflussmöglichkeit jedenfalls
keine geringere sein werde. Allerdings solle die Justiz sich Bündnispartner
suchen, so wie auch der Rechnungshof einen Bündnispartner im Haushaltsausschuss
habe. Hinsichtlich der Leitungsfunktionen auf Zeit verwies er auf die
Lage in anderen Staaten. Den bisherigen RWA bezeichnete er als Erfolgsmodell,
der jedoch rechtlicher Absicherung bedürfe, was das Selbstverwaltungsmodell des
Senators leiste.
Außerdem
seien
Absprachen
zwischen Regierungs- und
Oppositionsparteien beim RWA auch ohne Beteiligung Dritter durchgreifend,
während dies beim JWA die Einbindung Dritter erfordere.
In der abschließenden Plenumsdiskussion
hielt ein Vertreter der NRV die Demokratisierung
der
Justiz
für
erforderlich.
OVG-Präsident Gestefeld
war der Ansicht, für ein Rederecht vor dem
Parlament brauche man keine Selbstverwaltung; der JWA berge die Gefahr größeren
politischen Einflusses auf die Justiz; Gerichtspräsidenten auf Zeit seien
verfassungsrechtlich unzulässig. Der Vorsitzende des Richtervereins Schaberg
erklärte, die Justiz müsse sich in die Politik einbringen; eine Politisierung
des JWA sei angesichts der Erfahrungen aus der Vergangenheit nicht zu
befürchten. MdB Müller-Sönksen (FDP) erinnerte daran, dass die
Selbstverwaltung der Gerichte im FDP-Wahlprogramm steht; es solle um die
Selbstverwaltung der Gerichte und nicht um diejenige der Justiz gehen.
Justizsenator Steffen erläuterte, dass bei einer Selbstverwaltung die
Deputation entfalle. Rechtsanwalt Grambow (ehemaliges RWA-Mitglied)
machte geltend, der RWA sei nicht parteipolitisch fixiert; Grambow selbst habe
sich im Ausschuss gegen seine eigene politische Partei
verhalten,
wenn
er
einen
anderen
Kandidaten für den besser geeigneten
gehalten habe. VRiOVG Ramsauer (BDVR) würdigte den guten status quo in
Hamburg, der nicht zugunsten
von
Unsicherem
aufgegeben
werden
sollte.
In
der
Vergangenheit
sei
Hamburg haushaltsmäßig mit seinen
Justizsenatoren gut gefahren; eine Politisierung gefährde die Unabhängigkeit,
und eine Leitung auf Zeit sei eine Entprofessionalisierung. Abschließend
wünschte sich Justizsenator Steffen eine noch breitere personelle
Einbindung in die Diskussion seines Modells.
Wolfgang Hirth